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四川新型农村集体经济组织发展研究报告

信息来源:四川省村社发展促进会    发布时间:2020-07-17    点击量:    打印

一、绪论

(一)研究背景及意义

邓小平同志曾经指出:“中国社会主义农业的改革和发展,要有两个飞跃,一个是实行家庭联产承包,另一个是发展集体经济”。但在实行家庭联产承包责任制后,农村集体经济的发展一度进入困难时期。我国农村集体经济发展的过往经验表明,集体经济的发展程度与经济发展水平呈现典型的正向关系。区别于传统的集体经济模式,经济发达地区逐步发展起来的新型农村集体经济,主要采用集体经济合作社和集体经济股份合作社两种模式。在东部地区农村集体经济改革与发展如火如荼进行的同时,四川省农业厅、省委农村工作领导小组办公室、省林业厅在2015年14号文件中发布了《四川省农村集体资产股份合作制改革试点方案》,从而开始了四川省农村集体资产股份合作制改革的工作试点。2017年年初,为贯彻中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》和全国农村集体产权制度改革电视电话会议精神,四川省委农工委等七部门联合印发了《关于深化农村集体产权制度改革发展农村新型集体经济的试行意见》,确定了从2017年开始,用3年时间全面开展清产核资、5年时间完成农村制度改革的总体安排,明确了到2020年,农村集体产权制度改革基本完成,现代农村集体产权制度基本形成,农村集体经济组织的市场主体地位基本确立,全省80%以上的村(组)建立农村集体经济组织的目标。

在当前阶段,发展集体经济,一方面,从现实角度考虑,是助推脱贫攻坚的需要。另一方面,从长远角度考虑,是增强基层党组织凝聚力的必要手段和途径。本研究在对四川农村集体经济发展现状进行梳理和总结的基础上,总体上归纳把握当前四川农村集体经济改革试点发展过程中的成效和进展,研判和探讨四川农村集体经济发展优势和存在的不足,并有针对性的对四川省农村集体经济下一步的发展提出有效的对策建议。

(二)文献综述

改革开放以来的中国农村集体经济发展是农村经济发展成就的主动体现,实践中,中国农村集体经济的发展呈现出多样化的态势,多样化的农村集体经济发展态势体现在多种多样的农村集体经济发展模式上,总结起来有三种,分别是工业化模式、后发优势模式金额集腋成裘模式(孔祥智2017),其中,工业化模式呈现出集体经济总量继续增长、但发展速度下降,在整个经济中所占比重起伏下降的现状(王树春,2004)。

在发达地区,农村集体经济组织的集体资产总量大、主要经营业务为工业和第三产业,基于这样的特点,不少学者从理论上上指出可以采取公司化的改造方式来发展农村集体经济(杜党勇,2005)。其具体的做法包括政社分离、推行股份合作制以及建立和完善公司内部治理结构三种方式,尤其股份合作制和股份制形式,是重新构造农村公有制的重要实现形式和适应市场经济的重要微观主体(陈国良,2000),也有利于保护农户在市场交易中的合法权益(许经勇,2008)。但在实证考察中,发达地区的农村集体经济又面临着村级集体经济发展不平衡,村级集体经济发展路子不广,生产性经营收入比重低(张忠根,2007),产业升级速度缓慢、集体资产经营模式比较单一的问题(吴晨,2010)。

相对于发达地区,欠发达地区发展农村集体经济需要解决的问题更多。一方面,从欠发达地区本身的现状来说,欠发达地区农村集体经济总资产少,发展路子少,产业结构落后,大多数农村集体经济组织发展的产业仍以传统农业为主;另一方面,资源配置不合理和管理上存在一定的漏洞也在阻碍着农村集体经济的发展(王景新,2013)。在资源禀赋差、单家独户经营增收无望的现实困境下,在欠发达地区建立和发展土地股份合作社,在土地等主要生产资料集中所有的基础上,保持了集体统一经营的经济体制(彭海红,2011),既能不违背家庭联产承包制的原则,又能实现规模化经营,有效规避农业现代化目标实现过程中土地细碎化带来的发展瓶颈(张茜,2015)。

近年来,成都市在推进城乡一体化,统筹城乡发展的过程中,发展起了“村改居”的社区集体经济组织,农村居民逐渐市民化,但这样的社区集体经济组织也存在着不少需要解决的问题。一方面,依靠传统地缘、血缘、业缘形成的农村社会聚落关系被打破,从而使发展集体经济的群众基础大大被动摇(张克俊,2015);另一方面,集体经济的发展壮大对撤村建居和城郊农民市民化也有消极的作用(操世元,2008)。此外,涉农社区集体经济组织与村民自治组织的关系尚理顺,往往是两块牌子,一套班子,这样,集体经济组织既要负责发展集体经济,又要承担社会职能(付宗平,2015),从而带来了一系列的不利影响。

结合国内学者对我国农村集体经济组织的研究成果来看,总体上我国农村集体经济的发展成效显著,且发展的形式多样化。但无论是从具体的地区还是整体上来看,我国农村集体经济发展还存在着需要解决的问题,这主要体现在以下几点:第一,不同地区之间、地区内部之间的集体经济发展不平衡;第二,各地区应该结合实际情况选择适应本地区的集体经济发展模式;第三,农村集体经济改革是个发展问题,要有经营性收入,但当前大部分农村集体经济存在着经营性收入较低,产业发展困难的问题。第四,村集体经济组织与村民自治组织常常混在一起,加重了村集体经济组织的发展负担。

(三)数据来源与研究方法

1.数据来源与样本点选取

研究报告的数据来源主要有两个:一是课题组通过实地调研、小组访谈和问卷调查所得到的一手数据,二是通过资料收集得到的各级政府部门关于集体经济发展的统计数据、政策文件和工作总结等。

调研样本村的选取采取随机抽样与典型抽样相结合的方法。首先,综合考虑全省不同地区的经济发展水平、区位条件、集体经济改革进度和发展程度,将全省划分为四个片区:分别是成都平原经济区、川北经济区、川南经济区和川东经济区。在每个片区内随机抽取两个市州,全省共8个市州。其次,采取典型抽样与随机抽样相结合的方式,由市州推荐一个发展情况较典型的试点县,再在其他县中随机抽取一个,全省范围内共抽取样本县16个。第三,同样采取随机抽样与典型抽样相结合的方法,每个县抽取5个村,其中,典型抽样2个,随机抽样3个,全省范围共抽取样本村80个。调研发放问卷80份,回收80份,剔除无效问卷,实际回收有效问卷76份。各市(州)、县的样本村情况详见表1-1。

 

2.研究方法

本文采用的研究方法有问卷调查法、案例分析法和比较分析法。前往样本村进行实地调研,利用问卷调查法取得相关数据,再采用案例分析法和比较分析法,具体分析四川省农村集体经济发展的现状与问题,总结经验教训,探索发展壮大四川省农村集体经济的可行性途径。具体方法如下:

问卷调查法。问卷调查法是请调查对象填写对有关问题的认识来间接获得材料和信息的一种方法。本研究课题组成员通过实地调研,利用问卷调查法获取了大量的一手数据,这些数据是课题组成员分析和总结四川省集体经济发展现状、经验和问题的重要依据。

案例分析法。案例分析法是指结合已有研究与理论成果,对实际工作中的案例进行分析,并总结出经验教训的一种方法。课题组成员走访了80个样本村后,在前人关于农村集体经济发展问题研究的基础上,具体到典型案例分析四川省农村集体经济发展存在的问题,并寻找适合四川省农村集体经济发展的策略。

比较分析法。比较分析法是指通过对不同事物的比较,寻求其同中之异或异中之同的研究方法。本研究的调研地点涉及川北、川南、川东和成都平原地区,通过对比不同地区之间、地区内部之间村集体经济的不同发展模式,总结这些模式的相同点与不同点,以期探索出更好的更适合四川农村集体经济发展的道路。

二、新型农村集体经济组织发展的总体评价

(一)基本现状

大部分村已经组建村集体经济组织,还未组建的也已在筹备中,确权颁证的完成度不高,但确权颁证的相关工作一直在进行中,大部分村还未实现分红。本次回收的76份有效问卷中,42个村是贫困村,且都已退出,45个村组建了村集体经济组织,完成确权颁证的村有33个,实现了分红的村有17个,平均人均分红为337.07元。

大部分村集体的主要经营产业和拥有的财产类别有2个或2个以上,经营产业和财产类别比较多样化,在主要经营产业的选择上,排名前三的分别是租赁资产、牲畜养殖和林木种植,详见图2-1 。大部分村集体拥有的财产是以村集体经济组织所有的自然资源为主的资源类财产,其次是农村集体经济组织兴办的各类企业为主的资产类财产,最后是村集体经济组织以货币形态所有的有价证券和其他资金为主的财产类财产。

17个样本村集体经济组织的管理人员表示无法回答成员是以何种方式参与到集体经济组织中来的,究其原因是成员参与方式形式过多无法总结。59个调查对象对成员参与村集体经济的方式作出了回答。其中,11个村的成员以资金入股的方式加入村集体经济组织, 26个村的成员以土地经营权加入村集体经济组织,只有3个村的成员以技术入股的方式加入村集体经济组织,16个村的成员以资金、资产资源综合入股的方式加入村集体经济组织,还有3个村的成员以其他方式加入村集体经济组织。在现有的已确权颁证、股份量化且组建起了村集体经济组织的样本村中,大部分村的成员选择流转土地经营权给承包商,实现了所有权与经营权的分离,其次是以资金、资产、资源综合入股的方式加入村集体经济组织,然后是以资金入股的方式加入村集体经济组织,以技术入股加入村集体经济组织的很少。详见图2-2。

(二)治理结构

现有的村集体经济组织实行以村民代表会、理事会、监事会为主的“三会”制度,该结构具有相对较强的稳定性与规范性。在已经确权颁证、股份量化的样本村里,依靠当地特色产业,大部分样本村在此基础上组建了以合作社或股份合作社为形式的经济经济组织,也有少部分样本村成立了公司形式的资产管理公司,经过课题组成员的总结发现,这些集体经济组织在治理上实行以村民代表会、理事会、监事会为主的“三会”制度,三会各有自身的职责,形成了三角形的治理结构,这样的治理结构保证了村集体经济组织运行的稳定性与规范性。具体治理结构见图2-3。

如图2-3所示,村民代表会是村集体经济组织的最高权力大会,负责集体经济组织事务的决策,如成员更替、股金分配、对外业务往来等,同时接受监事会的监督,支持监事会的监督工作;理事会和监事会平级,负责协商、征求意见和讨论问题,接受监事会的监督,其成员来自于村民代表大会成员;监事会负责监督村民代表大会和理事会,以及公司平时的业务活动。三会相辅相成、各司其职,共同组成了集体经济组织的治理结构。

(三)内部制度

此次调查侧重于村集体经济组织的财务制度和政经是否分离。

除28个样本村集体经济组织的管理人员不了解村长或支书在该村集体经济组织中的职务担任情况,48个村集体经济组织的管理人员对本村村长或支书是否在组织中担任职务作出了回答,其中41个村集体的村长或支书在村集体经济组织中担任职务,7个村集体的村长或支书不在村集体经济组织中担任职务。。在政经分离这方面,村集体经济组织还未能够做到政经彻底分离,大部分调查村的村长或支书都在集体经济组织汇总担任职务。

34个样本村集体经济管理人员表示不了解该村集体经济组织的财务人员配备情况,剩余42个回答了村集体组织会计与出纳是否是一人的调查对象中,39个村集体经济组织有单独的会计与出纳,只有3个集体经济组织的会计与出纳为同一人,还未实现分离。在财务制度方面,大部分村集体有专门的财务人员各司其职,但仍有少部分村财务人员还未配备到位。

30个调查对象表示不了解本村集体经济组织的财务与村集体的财务是否分离,剩余46个调查对象对集体经济组织财务与村财务是否分离作出了回答。其中,43个村集体经济组织的财务与村财务实现了分离,还有3个村集体经济组织的财务与村财务并未实现分离。虽然绝大部分调查村的村集体经济组织财务与村财务实现了分离,但仅仅只是工作人员做了相关记录,实际上,村集体经济组织与村财务仍然在共用一个账户,村集体经济组织的财务与村财务并未实现实质上的分离。

(四)风险控制

课题组从股权是否允许转让、转让对象、是否从银行贷款三个指标来衡量村集体经济组织的风险控制情况。

有29个村集体经济组织的管理人员因不了解或本村股份量化还未彻底完成而未对本村集体经济组织是否允许股权转让作出回答,47个村集体经济组织的代表对是否允许股权转让作出了回答。其中,17个村集体经济组织允许成员进行股权转让,30个村集体经济组织不允许成员进行股权转让。在允许股权转让的村集体中,12个村集体允许转让的对象只能是集体经济组织内部成员,4个村集体允许将股权转让给非组织成员,2个村集体允许将股权转让给本地户籍人员,1个村集体允许将股权转让给外地户籍成员。详见图2-4。此外,课题组在调研中发现,样本村未发生过股份转让行为。从股权转让方面来看,本次调研所涉及的样本村,为了严格控制集体经济组织股权构成,防止股份过于集中的现象出现,绝大部分村集体经济组织不允许股份进行转让,即使允许转让行为的发生,也严格控制了转让对象和转让数量,防止外来资本的入侵。

 

在融资需求方面,只有内江市资中县双桥村通过邮政储蓄,以土地经营权做抵押物,在2015年、2016年分别贷款十万元,其他被调查样本村均无贷款需求。此外,所有样本村均未从非正规金融机构获得资金。从融资行为来看,村集体经济组织几乎不存在资金短缺的风险,集体经济组织内部融资能够满足集体经济发展的基本资金需求。总体来看,调研所涉及的村集体经济组织能很好地控制资金与运行风险。

三、取得的成效和经验

(一)取得的成效

1.集体经济相关政策不断落实,总体规模扩大

各地相继出台发展推动集体经济政策,在市和区不同层面出台契合当地实际情况的政策,并推动村集体经济发展。通过对调研地区情况的综合可知目前在恩阳、眉山、旺苍和合江等地均成立有集体经济组织,尤其在贫困村,产权等以量化造册,部分地区已完成集体经济收入人均6元的目标。其他地区已将集体经济发展纳入工作目标,出台相关政策,稳步推进村集体经济发展。

现目前而言,川北片区村集体经济组织收入还主要来源于土地、林地、水塘等资源出租,同时联合合作社、企业经营获得分红。总体来说,已经约有超过70%的村建立了集体经济组织,并且相关的增收工作已经开展开来,绵阳市北川县目标3年内所有村实现集体经济收入,江油市目标年底前全面完成清产核资工作,到2020年所有村建立村集体经济组织并且确立其市场主体地位。广元市利川区和旺苍县也在村集体经济组织收入和人均收入上制定了目标。

川南片区合江、叙永和资中等县集体经济发展相对较好,在产业带动,资源拓收等模式的推动下,超过90%的村已经实现集体经济收入,其中有30%左右的村总收入达到了5万元以上,而贫困村集体经济收入均6元的目标也基本完成。

川东片区巴中市由于确权颁证工作开展相对较早,在探索集体经济发展上已经取得了一定的成效,通过发展相关产业带动,成立资产管理公司联动内外发展等模式,截止目前,已经有超过半数的贫困村已经建立了集体经济组织,有四分之一的贫困村集体经济收入超过了人均6元的目标,南江县2016年退出贫困的47个村,集体经营性收入更是达到了1105620元,人均22.6元。而南充市集体经济发展现目前还在进行确权颁证工作,各方面的工作还处于筹备阶段,集体经济方面,发展较好的多为部分合作社,村集体经济的相关政策正逐步落实。

成都平原地区由于区位因素和历史因素的原因,集体经济的发展最具规模。在确权颁证工作进一步落实的基础上,眉山市通过大力推进集体经济改革试点,打造典型村,推广有效机制和模式的方式,大大地提升了集体经济组织的收入。而成都市依托各区县自身的特色,完善相关制度,加快农村土地流转,推动承包经营,如温江区耕地总面积流转承包面积占比超过了总面积的三分之二,形成了诸如温江的花木种植业、崇州的休闲旅游农业等一些独特的产业,以合作社或股份合作制公司为载体,使得集体经济发展壮大。

2.创新机制

(1)资产收益扶贫机制

参与市场竞争,分配扶贫收益。村集体经济组织以法人资格参与市场竞争,或入股龙头企业、农民合作社等经营主体,村集体经济组织成立的股份合作社按照一定比例设立集体扶贫股,扶贫股收益分配给贫困户,使其获得更多分红收益。以巴中市恩阳区万寿村为例,创新“资产量化+贫困户”模式,实行“财政资产股权量化”,将财政定向投放到贫困村的帮扶资金和社会捐赠的帮扶资金,作为村集体资产进行固化,投入到村集体经济股份合作社和入股到新型农业经营主体按股分红;在不改变资金使用性质及用途的前提下,将财政投入到村其他经济组织的扶持资金,实行同期银行存款利率分享收益。

(2)社会化有偿服务机制

兴办服务组织,开展有偿服务。围绕区域特色经济发展需求,支持村集体创办各类服务实体,建设农业生产、加工、经营、服务设施,开展代耕代种代收、烘干储藏、集体运输等综合性服务。以泸州市合江县石堰村为例,依托石堰村劳动力集中的优势,在帮扶单位县住建局的指导下,成立“劳务公司”,组织劳务输出,承接村内自来水、天然气管道铺设等基础设施项目,带动群众就业的同时也促进村集体持续增收。另外,依托水网密布、临近城区的区位优势,规划生态休闲旅游区,采用合作经营的模式,80%的股份转让给企业或个人进行经营管理,村集体占股20%,按股分红。

(3)利益联结机制

引导双向入股,实现利益联结。由村集体经济组织和新型农业经营主体分别出资,共同组建专业合作社,将资产收益实行“三股一保底”的利益联结机制,贫困户分别享有扶贫股、优先股和一般股。以巴中市恩阳区万寿村为例,万寿村集体经济股份合作社同巴中三棵松农业科技有限公司共同组建了巴中市恩阳区观音井镇万寿农机服务专业而合作社,合作社实行 “按股分红、二次分利”的利益联结机制,村集体将收益按“2:3:5”的比例分配给村集体、贫困户、一般农户,三棵松公司另将所得收益的20%作为帮扶资金二次分配给贫困户。

(4)借鉴农业BOT模式机制

借鉴农业BOT模式,降低经营风险。农业BOT发展模式,即“建设—经营—转让”,该模式带动了村集体经济增收,降低投资风险,实现了有效的集中管理。以内江市兴隆街镇双桥村为例,县统筹委于2014年在村上实施惠农政策时,对农民专业合作社试行土地流转经营权贷款业务时投入的100万元项目资金建设的养牛场基础设施和相关附属设施全部形成为村集体资产,前五年由合作社管理经营,五年后将资产移交给村集体,由村集体经营或者发包,收益作为村集体收入。

(二)取得的经验

1. 拓展增收途径,探索“有偿使用”和“有偿服务”

村集体经济组织通过整合集体资产,以 “有偿使用”和“有偿服务”观点对使用集体资产的业主等收取服务费。

以江油市新安镇黑滩村为例,该村所有土地全部流转,修建农业公园。由社会资本经营集体流转的土地,每年收取企业利润的10%-20%作为集体经济的部分收入。土地流转后本村的剩余劳动力由村集体成立劳务派遣公司向在本村经营的企业输出,村民每人每天由企业向村集体提供1元的中介费用作为集体经济的又一部分收入。农业公园收取10元/人的门票,其中5元作为公园内的消费。剩下的5元由企业收取,村集体从中提取0.2元作为集体经济的另一部分收入。同时该村每年把集体经济收入的10%作为分红发给村民,剩下90%作为集体经济积累资金。

恩阳区万寿村,对“有偿服务”做出的创新在于对已实行家庭承包到户的耕地、林地等承包土地,按股份合作制的原则,采取农户自愿以土地经营权、及林权入股村集体经济股份合作社。合作社以经纪人身份从事土地流转、代耕代种代收、农作物统防统治、农林牧渔产品推销等社会化服务。合作社按不高于农户土地保底收益5%收取土地经纪服务费和社会化服务费,集中纳入村集体经济收入,农民收入实现“土地流转费+务工收入+效益分红”三次红利。

2.创新分配模式,按比例分配利润所得并进行二次利益分配

村集体经济组织发展过程中创新利益分配机制,实行二次利益分配,第一次分配是按照集体资产入股份额分配后,其他收益再按照一定比例分配到集体经济或贫困户。

恩阳区观音井镇万寿村,村集体出资100万元、巴中市三棵松农业科技有限公司出资124万共同组建巴中市恩阳区观音井镇万寿农机服务专业合作社,吸纳该村农户442户1623人,其中有贫困户56户共222人入社。合作社实行股份合作制,村集体占44.6%的股份,村集体将收益按“2:3:5”的比例分配给村集体、贫困户、一般农户,三棵松公司另将所得收益的20%作为帮扶资金分配给贫困户。

在旺苍县松浪村,脆红李子专业合作社总资金构成有:省市县三级组织部门1.5万元,市县财政配套1万元,县委组织部帮扶资金1万元,贫困村产业扶贫示范园建设资金250万元,村集体产业扶持资金15万元,贫困村产业发展周转金19万元,社员自第62.5万元。其中贫困村产业扶贫示范园建设资金按照2:3:3:2的比例量化入股脆红李专业合作社分红,其中贫困户占30%。除贫困党员个人土地入股按照实际股份分红,党员精准示范工程补助资金入股按5:3:2的比例分红,50%给贫困党员,30%给非党员贫困户,20%留成继续投入;村集体经济投资总收益按照4:3:2的比例实行利润二次分配,贫困户占30%。

三斗米村按照“农民变股民,资金变股金”的发展方式,年终按照3:3:4的比例分红。即年终在有盈利的情况下,按照集体分红30%,股民分红30%,专合社留存40%作为来年企业发展金的模式,设立叙永县后山富邦生态养殖专业合作社,通过面向村民公开招股(每股股金不超过10元,保证贫困农户都能参与进来),由村集体控股,兼顾吸纳其他社会资本参与的方式,通过协调省、市、县内各类机关学校食堂、餐馆、超市等,让三斗米绿色生态无污染食品走进千家万户,做大做强村级集体经济,确保农民增产增收。

3.盘活扶贫资金,为村集体经济组织发展注入新活力

为发展村集体经济,盘活扶贫资金,在满足扶贫需求和贫困户借款的前提下,将剩余资金用于发展集体经济,助力粗集体经济壮大。

恩阳区弹性利用贫困资金,恩阳区创新“资产量化+贫困户”模式,将财政定向投放到贫困村的帮扶资金(剩余部分)和社会捐赠的帮扶资金,作为村集体资产进行固化,投入到村集体经济股份合作社和入股到新型农业经营主体按股分红;在不改变资金使用性质及用途的前提下,将财政投入到村其他经济组织的扶持资金,实行同期银行存款利率分享收益。此外,在在旺苍县松浪村等业将一小部分扶贫资金入股到产业发展中,以盘活该部分资产。

4.拓展产业领域,发展种养殖和旅游等产业以推动集体经济

虽然目前多是以简单租赁池塘、水库、土地等作为集体资产增收方式,但是任有一些村集体经济组织选择从事种养殖、旅游产业等。

叙永县三斗米村确立坚持发展集体经济引领推动脱贫攻坚思路,坚持市场导向发展产业的方法,坚持“支部+专合社+集体公司+企业+农户”的模式带领群众致富,积极探索“资源变股权、资金变股金,农民变股民”的发展新模式,先后成立专合社、成立集体资产管理有限责任公司。利用流转土地1000亩,种植向日葵,油菜花,高山生态蔬菜,解决贫困户就近就业。链接外地资源、力量,将整村农户产品实行“线上线下”销售模式大力推销。

合江县虎头镇河坝村通过深入的调研摸底,结合美丽乡村旅游项目建设,与桃花峪水果专业合作社合作,认同其市场前景,村集体以现金入股方式投入桃花峪水果专业合作社共同创业,村集体每年以现金分红的方式,每年收入2.5万元。并且村集体主动与镇自来水站协商,承包河坝片区自来水站,负责供区管网维修及水费收取,村集体接管半年来,通过细心仔细的梳理以及认真负责的工作,增加了集体收入近万元,安置闲散劳动力5人。再者建设生猪养殖场项目总投资72万元,财政补助资金30万元作为村集体股份占股42%发展养猪场,河坝村贫困户入股42万元,通过与温氏集团合作,打造年产1000头的生猪养殖场。

南江县八庙镇普照寺村委会以经营性资产153.8万元工商注册成立普照寺村集体资产管理公司,公司通过整理“四荒”、流转农民零星土地,捆绑打造,招引沐生农业公司,规模发展特色种植业。引进业片租赁农户冬囤水田,统一整理,返租倒包给莲藕种植专业户。通过村级协商机制,合理将70万元产业扶持周转金入股到农业公司,每年按入股资金12%盈利分红,有效盘活闲置土地、扶持资金。长赤镇青杠村依托玉堂水库旅游资源,采取“政府+业主+农民”模式,由长赤镇城乡建设投资开发有限公司、青杠村村委、群众现金和实物入股的方式,注册资金800万元,成立玉湖旅游资源开发有限公司,成功举办抢鱼大赛、玉湖龙舟赛、庖汤节、桃花会、相亲会等节庆活动,成功创建了“醉美玉湖—七彩长滩”国家AAAA级乡村旅游景区。2016年旅游公司实现总收入1500万元,盈利26.3万元。

5.组织多种形式,管理集体资产

村集体经济组织以集体资产管理公司、村集体经济股份合作社等组织形式存在。

在泸州合江县和叙永县,合江县284个行政村均注册成立了村集体资产经营管理公司,部分村还成立了建筑公司、劳务公司。叙永县成立了263个村集体资产经营管理有限责任公司,为其中71个村集体资产经营管理有限公司办理了营业执照负责人和管理人员、董事、监事的变更和增加注册资本的登记;并指导261家村集体资产经营管有限公司完成2016年度企业年报。通过政企分开,进一步促进了村集体公司因地制宜地开展经营性生产服务。为保证人才配备,在将村干部吸纳进村集体公司任领导的基础上,积极引进懂管理、善经营和专业知识丰富的社会优秀人才,共同参与村集体公司的生产管理。

另外南江县槐树村为巩固新村建设成果,促进集体经济保值增值,凝聚发展动力,由村委会以集体山林、山坪塘等经营性设施折资250万元和5位村民出资现金50万元,在工商部门注册成立槐树资产管理有限公司,管理本村集体资产,公司2016年共收入428.42万元,盈利32.09万元。

四、存在的问题

(一)人才储备不够

人才匮乏是各地集体经济建设中面临的最大障碍。几乎所有的调研区县以及超过40%的受访村都明确提出了这一问题。

人才缺乏的问题主要体现在两个方面。第一方面是集体经济经营管理以及财务等相关专业人才不足,这种情况在相对偏远和贫困的地区尤为明显。大部分相对偏远地区本身外出务工人员众多,留守人员较少,而且留守人员以老弱妇孺居多,文化教育水平相对偏低,很少具备经营管理能力,也很少具有财务、会计等方面的专业知识。

本次调研的结果显示(图4-1、4-2)村集体经济组织经营管理者存在年龄偏高,受教育程度偏低的特点,各受坊村集体经济组织管理人员半数以上年龄超过45岁,受教育程度为初中及以下者占比达到了38.63%,而大学及以上文化者占比只有13.64%。

大部分贫困村本身人才缺乏,当前的发展更多倚靠对口支援的政府部门和单位,一旦将来退出贫困村,其本土集体经济发展人才缺乏问题将愈加突出。尽管部分市州相继出台了政策吸引农民工返乡创业,采用“村集体+能人”等模式试图解决经营人才方面的问题,但这些方式更多适合于近郊且经济基础较好的地区,对于解决相对偏远或经济基础薄弱的地区人才问题帮助有限。

人才缺乏问题的第二方面是基层部门集体经济建设人力不足。目前,全省各地集体经济建设逐步进入清产核资阶段,各地乡镇一级政府需要组织各村对清产核资的各个环节进行专门培训,指导各村顺利完成工作。但各乡镇本身财务、会计、核算等方面的人手不足,同时很多地方村支两委人员构成老化,知识接受能力有所欠缺,共同导致了基层人力不足的问题。

(二)产业可持续性欠佳

缺乏可以持续经营的产业是现阶段农村集体经济面临的又一重要问题。部分地区甚至出现了一些村拿到了财政支持的集体经济建设资金,但没有可供投资产业的现象。如果没有可以持续产生效益的产业,集体经济要么只能依靠财政资金持续输血,要么最终再度空心化。

村集体经济组织缺乏支撑产业的现象主要由三个方面的原因引起。第一方面原因是经营性资产不足。大部分非近郊乡镇的村集体经济本身资产存量不多,而且相当部分属于不能产生收益的公益性资产,缺乏持续经营的能力。

第二方面原因是区域经济基础薄弱。近郊地区或者本身经济基础好,产业优势明显的地区(例如成都市温江区)集体经济产业选择相对明确,但远郊地区经济活力欠缺村集体经济组织能够选择的产业有限,产业同质化严重。

第三方面原因是风险承担能力不足。出于对集体资产流失的担忧,大量地区不愿意选择任何具有风险的行业,更多选择了资产出租等形式上没有风险的行业或者将资金投资于能够转变成固定资产(修建农家乐、修建鱼塘)。调研结果显示,约53.35%的村集体经济组织选择了资产出租作为主要经营形式,投资策略消极,不利于长期发展。

(三)激励制度僵化

本次调研还发现各地集体经济组织还在不同程度上存在着组织混乱,激励僵化的现象。

村支两委和集体经济组织分离不够,兼职现象明显。所有受访村中,85.4%的受访村支书或者村长同时也是集体经济组织的决策人。

集体经济组织经营管理者激励不足,形式单一。所有受访村中,只有4家村集体经济组织管理者有薪水,超过90%的村集体经济组织的管理人员没有在组织中领取薪水,约53.66%的村集体经济组织没有奖惩制度,约11.76%的集体经济组织管理者及家庭没有在组织中占股份。

同时,由于缺乏明确的激励制度,部分村集体经济组织负责人担心出现集体资产流失,对发展采取消极态度。在市场化的大背景下,集体经济组织可能因为市场的变化,或者经营不善等原因造成亏损,导致集体资产流失,从而承担政治责任,所以部分集体经济组织负责人采取“不求有功、但求无过”的不愿意发展集体经济的消极态度。

调研中,我们还发现有部分村出于对集体资产流失的担心,对外来投资的主体采取了涸泽而渔的合作态度,不但要求对方保底还要求高额回报。在当前扶贫资源比较丰富的情况下这些要求或有合作空间,但将来退出贫困村以后,外来业主的收益不能保证,最终很可能导致经营半途而废甚至损伤集体经济本身资产质量,最终破坏集体经济和外来能人合作共生发展的基础。

(四)制度建设滞后

农村集体产权的确权是新型集体经济建设的重要前提,但当前集体产权确权颁证的进度相对滞后,本次调研的受坊村中只有约64.71%的受坊村完成了集体产权确权颁证。

到目前为止,还没有专门的法律法规对农村集体经济组织的市场主体地位加以确定,《四川省农村集体经济组织条例》等地方法规也尚未出台。

由于没有具体法规明晰农村集体经济组织及其成员的权利义务。制度建设导致已经建立的集体经济组织并不是一个完全独立的法人单位,在工商登记、融资等方面都遇到了比较明显的麻烦,导致了集体经济建设进度滞后。调研发现,只有60.81%的受访村建立了村集体经济组织,已建立的组织中只有73.08%完成了登记注册。

(五)建设进度不均衡

受到各区域本身区位条件的影响,集体经济在各地区发展进度和建设规模也存在差异。调研发现,越是经济发展薄弱的地方,村集体经济发展越突出,贫困村村集体经济组织发展更好。本次接收调研有效回收问卷的42个贫困村中29个已经建立集体经济组织,占比达到69.05%,而32个非贫困村中只有16个已经建立集体经济组织,占比只有50%。

总体而言,随着扶贫工作的开展,集体经济发展目标的确立,相关工作措施的制定和各种发展模式的不断探索,四川集体经济的整体规模呈现不断扩大的趋势。但是,部分地区更早完成了确权颁证的工作,更早的进入到集体经济的发展模式探索中来,其集体经济发展则更加突出等特点。广元、泸州和巴中等贫困村、贫困县相对集中的地区建设进度较快,其中广元和泸州受访村已经全部建立集体经济组织。成都、内江等经济相对发达地区尽管在集体产权确权颁证环节领先于其他市州,但是村集体经济组织建设环节反而进度相对落后。

(六)融资途径单一

   建立集体经济组织、盘活存量资产需要有足够的资金支持。通过多元化融资方式不但能够保证集体经济的资产流动性,同时还能增强其抵御风险的能力。

本次调研发现,当前我省已经建立的集体经济组织资金来源非常单一,流动资金严重缺乏。受访组织资金(尤其是流动资金)几乎全部来自于村民或者大户等以股权形式的出资或者政府扶贫资金或者其他专项补贴,几乎没有其他形式的融资。接近98%的受访村集体经济组织没有申请银行贷,也没有其他外部融资,超过20%的组织明确提出流动资金缺乏是当前亟待解决的重要问题

(七)宣传推广不足

   本次调研还发现,部分地区还存在对集体经济组织建设的宣传、推广程度和人员培训力度欠佳的问题。

部分县、市对改革重视程度不足,经验总结推广不够,针对人才不足。而在具体的宣传与培训中,各县市也面临了缺少可供借鉴的资料、教材的问题,难以将理念、政策、行动扩散到具体执行者和村民。受访村民、村支两委成员对新型集体经济改革的认知程度不够,参与积极性不佳。

五、政策建议

(一)做实新型农村集体经济的牵头领导单位职责

目前,在区县农村集体经济工作的实际开展中,大部分县(区)由县(区)委农工委牵头此项工作,但部分区县(如叙永县)由县委组织部牵头此项工作。为了工作统一开展,建议省级层面明确农村集体经济工作牵头领导单位,便于统一协调各有关部门开展,使工作责任更加落实到位。

(二)发展多元化的集体经济产业形态

在实践中不断创新发展模式和机制,部分条件较好的村成立村集体资产经营管理公司、建筑公司、劳务公司等,通过政企分开,进一步促进了村集体公司因地制宜地开展经营性生产服务,提高新型农村集体经济发展活力。首先,创建、发展、扶持农村集体经济实体。加强政府对农业生产的领导和政策扶持、财政支持,广泛、持久地开展各行各业支援农业的活动,鼓励集体经济组织兴办农产品加工、流通企业,采取直接组建有限责任公司、分有限公司或实行股份合作经济社与股份有限公司相结合的形式发展产加销一体化经营。其次,创新农业经营体制,培育新型经营主体,按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求,大力发展农民合作社、农业龙头企业、专业服务公司等新型经营主体。再次,因地制宜,实现资源利用特色化、规模化品牌化,特别是对于山区,要挖掘当地的人文、自然资源,打造地理标志产品和区域品牌。

(三)充分发挥公共政策资源的杠杆作用

一是继续强化薄弱村精准扶持政策,缩小村与村间的差距。一方面,加大扶持经济薄弱村财政政策力度,确保经济薄弱村能够有效正常运转。另一方面,完善薄弱村物业载体建设扶持政策,由市、区财政为主出资建设薄弱村(社区)集体经济组织拥有的社区服务用房和增加集体经济组织财产性收入的经营性物业,帮助薄弱村构建村级集体经济发展载体。

二是明确新形势下农村集体经济组织的事权和财权,根据各级公共事务和基础建设的需要,逐步将经费支出纳入财政预算,按一定比例加大财政转移支付力度,切实减轻集体经济组织的公共财政支出压力,营造良好的发展环境。

三是建立财税政策扶持长效机制,增强新型农村集体经济组织造血功能,鼓励市场准入和土地开发,对新型农村集体经济在财政、税收、信贷、用电、用地等各方面给予扶持,大力发展村级二、三产业。

四是整合公共政策资源,采取税收优惠、财政补贴、信贷支持等手段,鼓励探索、创新集体资产经营管理机制,推进农村集体资产的委托化经营、股权投资,实现资产保值增值,以有效保障农民和集体的利益,满足不断增长的公益性支出要求。

五是在符合政策规定的前提下,惠民涉农项目可由项目部门(单位)多向集体经济组织倾斜。六是涉农金融机构创新金融产品和服务,加大对村集体经济发展的信贷支持,把村集体经济组织纳入评级授信范围,保障信贷优先、利率优惠。开展生产设施、村级股权以及集体山林权等贷款抵押业务,扩大农村有效担保物范围。

(四)完善集体经济的相关管理制度

村集体经济组织作为农村基层的核心组织,与村级党组织、村民自治组织(村民委员会)分别代表农村基层党、政、经的各项职能。但在现实中,村集体经济组织在运行中存在着与党支部、村委会职责不清的矛盾和问题。建立科学规范的组织管理制度和合理的激励约束机制,明确新形势下农村集体经济组织的职责和功能,实现政社分开,政经分开,同时设立相应的激励机制,激活其发展活力。完善相关法律法规,明确集体经济组织的合法地位,确保其能以独立法人资格参与市场公平竞争。

(五)做好经验的提炼、复制和推广工作

针对村级集体经济发展较好的地区,要及时总结、提炼一批经济持续发展、经营特色鲜明、经营实力强、市场化程度高、经营制度完善的村级集体经济,探索出适应不同经济资源和市场条件的新型发展道路的可复制、可推广的村级集体经济发展模式和复制、推广路径。